《黑龙江省电信设施建设与保护条例》于2015年10月1日起施行，笔者认为，《条例》中体现的通信基础设施建设与保护的十大法律制度值得各地立法时借鉴。

　　确立通信基础设施公权力的法律地位

　　由于《电信法》的缺位，通信基础设施的法律性质和地位一直得不到特别法层面上的确认，致使基础通信设施，特别是移动通信基站的建设长期处在审批难、选址难、设施入场难的“三难”状态。

　　事实上，电信基础网络设施属于国家的公用基础设施，非因法律禁止性规定，任何单位和组织不得阻挠和干扰电信基础设施的建设和维护。2013年国务院发布《关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》，进一步明确了“宽带网络作为国家公共基础设施”的性质，要求强化宽带网络设施保护。对此，《条例》第五条规定，电信设施属于公共基础设施。任何单位和个人不得非法阻碍依法进行的电信设施建设，不得破坏在建和已建的电信设施；对危害电信设施安全的行为，有权制止并及时向公安机关、电信管理机构或者相关电信设施产权人、使用人、管理人举报。这确立了基础电信设施公权力的法律地位，为电信基础设施建设和维护的“通路权”奠定了坚实的法律基础。

　　通信基础设施纳入城市规划

　　2000年出台的《电信条例》规定，基础电信建设项目应当纳入地方各级人民政府城市建设总体规划和村镇、集镇建设总体规划。但是由于各地政府习惯上把《电信条例》看作一部电信行业的法规，致使基础电信设施的统一规划制度一直未能得到很好的执行。针对长期困扰地方通信建设的选址难和建设难等问题，《条例》设立了通信基础设施建设的统一规划制度，要求县级以上人民政府将电信设施建设纳入本行政区域国民经济和社会发展规划、城乡规划以及土地利用规划。笔者认为，将通信管道、通信光(电)缆、移动通信基站、通信机房等基础电信设施的建设纳入城市规划是《城乡规划法》和《电信条例》的基本要求，是落实“宽带中国”战略、构建下一代国家信息基础设施、全面推进信息化建设、促进信息消费的重要保障，也是提升城市服务功能、提高城镇化发展质量的客观需要。

　　编制通信行业发展规划

　　通信设施专项规划应以城市总体规划、通信行业发展规划和有关标准规范为依据，科学预测各类通信用户规模，并根据城市发展布局、人口分布和信息化发展规划等，统筹各类通信管线、宽带网络建设和建设时序，充分考虑与地下综合管廊建设的衔接，合理布局通信光缆、通信局房、基站等通信设施。

　　对此，《条例》要求由省通信行业主管部门牵头，根据本省国民经济和社会发展规划编制本省电信行业发展规划，并组织电信设施建设单位，根据本省电信行业发展规划编制通信管道、通信光(电)缆、移动通信基站、通信机房等电信设施建设专项规划。

　　强制保障通信基础设施建设和维护的“通路权”

　　从国外的立法上看，多数国家的电信法均规定，电信设施作为基础公共设施的重要组成部分，应当依法设定“电信通路”原则，即在基础电信设施建设过程中可以使用他人的土地和其他已建公共基础设施的预留空间或空余空间，经过其他已建基础公共设施实现其通路的交越、穿越或通行，其他已建公共基础设施的所有者无正当理由不得拒绝。

　　对此，《条例》规定，在国有企事业单位和公共场所等公共机构建筑物和构筑物上建设通信设施的，其物权的所有权人和用益物权人应当无条件和无偿地开放；在民用建筑物上建设通信设施则采取事先“通知”的原则和有偿使用原则。电信设施建设单位在公共机构所属建筑物以外的民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等电信设施的，应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。

　　在此基础上，《条例》还对公用电信设施的管理与维护作出了强制性的规定：“任何单位和个人不得非法阻止、妨碍电信设施产权人进入放置电信设施的场所进行正常维护和管理。”这里的“不得非法阻止、妨碍”是一项禁止性规定，是任何组织或者个人绝对禁止的行为。公用基础电信设施的建设和维护是公权力的行使。

　　遇居民建筑物时采取避让原则

　　尽管《条例》第二十二条规定“在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等电信设施的，应当事先通知建筑物产权人或者使用人”，但是为了维护公民生活的安宁，《条例》第二十六条第二款明确规定“电信设施建设单位进入居民小区业主享有专有权的住宅内进行电信设施建设或者改造的，应当征得业主同意”。在业主共有部分的居住建筑物上设置电信设施时，《条例》规定了避让原则。规定电信设施建设单位在建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等电信设施时，应当优先设置在公共设施和公共机构所属建筑物上。需要在居住区设置的，应当优先设置在非居住建筑物上。

　　通信基础设施共建共享

　　基础电信设施共建共享的目的是提高电信基础设施的利用率，在电信设施自物权人的物权上设定他物权存在一系列的物权法律问题。对此，《条例》对新增和存量电信资源的共享分别进行规定，对新建的电信设施应当进行联合建设；对已有的空余通信管道、杆路、移动通信基站、铁塔、室内分布系统等电信设施，应当按照有关规定以出租、出售或者资源互换等方式与其他电信设施建设单位实现资源共享。

　　保证平等接入与公平竞争

　　近年来，电信驻地网业务中的不正当竞争愈演愈烈。在一些城市中，房地产开发商为了减少建设成本，将本应列入建设综合造价范围的用户驻地网建设分摊给电信运营商承担。为了争夺小区驻地网的接入权，一些地方的电信运营商与小区的房地产开发商或物业管理公司签署用户驻地网独家接入协议，明确限制其他电信运营商接入该用户驻地网，独家垄断小区的固定电话或者宽带业务。

　　针对以上问题，《条例》第十五条分别设定了一项义务性规定和一项禁止性规定，即新建、改建、扩建民用建筑，建设单位应当为所有电信业务经营者使用区域内的配套电信设施提供平等接入和使用条件。电信业务经营者不得通过与民用建筑的建设单位、产权人、管理人签订排他性协议等方式，阻碍其他电信业务经营者进入区域提供服务，限制电信用户自主选择权。

　　取消基站建设事前环评

　　近几年，通信设施建设单位在居民区建设移动通信基站处处受阻，居民以“辐射”为由强迫基站关停的事件频繁发生。事实上，目前所有的移动基站的辐射水平均符合或低于国家的相关标准，鉴于此，《条例》取消了长期以来移动基站建设的事前环评机制，而是采用了事前的公示制度和事后争议的救济制度。

　　《条例》规定，电信设施建设单位应当在移动通信基站建设前对电磁辐射进行检测，并对电磁辐射符合国家标准向社会作出承诺。检测结果应当在基站建设范围内公示，并向社会公布。公民、法人和其他组织对检测结果仍有异议的，可以向环境保护行政主管部门投诉。

　　设立电信设施安全保护区

　　《条例》首次在我国的地方电信设施建设与保护立法中设定了电信设施保护区。《条例》规定，市区内架空电信光(电)缆线路(含附属拉线)，向两侧水平延伸0.5米，市区外架空电信光(电)缆线路，向两侧水平延伸一米，并垂直于地面所形成的两平行面内的区域。

　　为了确保电信设施安全保护区范围内电信设施的安全，《条例》要求，在电信设施安全保护区范围内，实施建造建筑物、构筑物或者搭建附属物；新建、改建、扩建公路、铁路、城市道路、桥梁、隧道、城市轨道交通、水利工程等；铺设电力线路、广播电视传输线路、燃气管道、自来水管道、下水道以及设置干扰性设备；钻探、爆破、采矿；建设涉及易燃易爆物品、排放腐蚀性物体的场所等影响电信设施安全的行为，应当事先告知电信设施产权人，并采取有效的安全防护措施。

　　惩罚危害或损坏电信设施的行为

　　《条例》对九类危害或者损坏电信设施的行为实施禁令制度，如对“非法进入通信网络系统，或者擅自修改、删除通信网络系统数据”，作出了禁止性规定。

　　对于以上危害或损坏电信设施的行为，《条例》明确规定，采用截断通信线路、损毁通信设备或者删除、修改、增加电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等手段，故意破坏正在使用的公用电信设施，依照《刑法》第一百二十四条第一款规定，以破坏公用电信设施罪处三年以上七年以下有期徒刑。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。因此，只有建立“权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的通信法治环境，才能赋予《条例》生命力，树立《条例》的权威性。(南京邮电大学信息产业发展战略研究院院长王春晖)