摘要：通过对全国各地在贯彻落实国家深入开展“互联网+政务服务”改革的工作举措进行深入分析和思考,提出两个关键问题并进行剖析,结合工作实际情况,提出三方面行之有效的工作思路和建议。

　　引言

　　党的十八大以来,国家不断深入开展“互联网+政务服务”,优化“放管服”改革,着力推动政务信息系统资源整合共享工作。按照“五个统一”的原则,推进“大平台、大数据、大系统”建设,构建一体化政务治理体系,是今后相当长一段时期内指导我国政务信息化建设的蓝图。为响应号召,全国各地掀起了一场前所未有的建立“数字政府”[2]、争创“智慧城市”示范试点的改革热潮,有不少好的经验做法值得学习和借鉴,并涌现了一批成功案例。

　　为积极贯彻落实国家信息化战略部署,广东省于2017年在全国率先提出“数字政府”改革建设构想,提出要打造统一的政务云平台,推进政务信息系统整合,构建大平台共享、大数据慧治、大系统共治的顶层架构[2],实现互联网和政务服务深度融合,并建成“省级统筹、整体联动、部门协同、一网通办”的“互联网+政务服务”体系,以“制度创新+技术创新”推进广东省“放管服”改革向纵深发展,促使广东省政府治理体系和能力现代化建设走在全国前列。目前,广东省的“数字政府”改革建设工作正在全力推进中。

　　1对落实改革工作举措的建议

　　各级政府、各部门在具体落实“互联网+政务服务”改革的关键举措中,若能注意并处理好以下两个问题,或能对改革工作的顺利推进和快速取得成效起到至关重要的作用。

　　1.1建议不搞跨行业的政务或业务大系统建设

　　各行业虽是政府的基本组成单元,但行业与政府工作管理模式显著不同。行业是垂直管理模式,具有自上而下、多层级、专业化的特点,侧重于行业内部的业务管理和工作协同,比较适合建立行业垂直业务系统,以便加强纵向业务协同和工作联动;而政府是扁平管理模式,具有横向、跨行业、多元化的特点,侧重于行业间的数据协同,比较适合构建面向方面(即跨行业的横截面)的应用、开展信息资源共享和数据应用方面工作,以实现并联审批与横向业务协同。

　　为有效解决困扰各行业多年的“信息孤岛”和“信息烟囱”问题,避免造成行业上下的业务脱节,行业垂直业务系统的建设工作应交由行业部门自行实施,而各级政府应致力于构建面向跨行业方面的公共应用(如统一身份认证平台、统一电子证照系统、统一网络安全防护平台等) 、大数据应用(如政务信息资源共享平台、统一数据开放平台、综合信用评价平台、网络舆情监控平台等) , 以及政务共享数据资源的二次开发利用等工作。

　　因此,应清醒地认识到国家提出的构建“大平台、大数据、大系统”中的“大系统”,是指各行业垂直业务大系统,并非政府层面横跨不同部门和不同行业的大系统。

　　1.2建议不搞政务数据实施大集中式共享

　　当今社会已进入云计算、大数据、物联网、人工智能时代, “数据无处不在”已成为时代特征。政府数据来源于各行业部门的业务系统,毋庸置疑,由各部门产生的数据理应共享给其他部门使用,但如果在政府层面建立全域范围内的统一数据共享交换平台,将各部门的数据进行集中式的统一管理和共享交换,将会导致同一份数据的冗余存储问题。除本部门外,数据共享交换还会在国家、省市县若干个数据中心保存多个数据副本,而数据共享交换工作对技术和管理的要求都很高,设想无论是技术或管理,任何一个环节出了问题,都将会带来数据一致性、数据时效性、数据责任、数据安全等诸多现实问题,甚至会发生连锁反应。因此,由各部门产生的政(业)务数据,不应先进行数据交换再实施集中式共享,而应当按照“数据不搬家”的原则,通过开放服务接口或数据接口直接共享,此举具有非常重要的现实意义,能顺应时代发展的特点。

　　那么,是否有必要进行数据交换?答案是肯定的。但是云时代数据交换的主要目的不在于数据共享,而是在于利用数据交换所得到的政务大数据进行趋势分析、动态预警、市场监测、舆情管控等活动,因为这些活动侧重的是数据的“量”,对数据的精度要求并不是特别高。传统数据共享交换模式及基于云的数据共享模式的对比如图1所示。

　　图1传统数据共享交换模式及基于云的数据共享模式对比

　　2工作思路

　　笔者实施了广东省住房城乡建设三库一平台管理信息服务系统项目建设和设计了IT行业微服务架构1,在这些成功经验的基础上,通过对上述问题的深入分析思考,结合当前广东省住房和城乡建设厅落实“数字政府”改革建设工作实际情况,提出以下工作思路,希望能够起到抛砖引玉作用,引起政府及有关部门的思考,也希望政府在推进“数字政府”改革工作中尽可能少走弯路。

　　2.1大力构建政务基础设施云平台

　　政务基础设施云平台作为基础设施架构(Iaa S) , 是业务系统、政府数据和应用系统的基础支撑和运行环境,基本要求是能够实现硬件(CPU、内存、存储) 、网络带宽等资源的动态分配和负载均衡,为各业务系统和应用系统提供安全、可靠、健壮、可伸缩、高性能的运行保障。构建基础设施云平台应由各级政府主导,并让本地优秀企业参与建设。

　　2.2着力打造三个“云服务”体系框架

　　各级政府及各部门应以政务基础设施云平台为依托,理清系统、数据、应用三者之间的关系,并按各自职责分工协作,共同做好系统云、数据云、应用云这3个“云服务”的构建工作。其中,各部门负责构建系统云;各级政府负责构建应用云;各级政府和各部门共同构建数据云。“云服务”体系框架如图2所示。

　　系统云中的“系统”,是指支撑各部门日常业务运作的各类业务系统或行业垂直管理系统。由于行业实行垂直管理,行业系统具有鲜明的行业特点和业务需求,如果构建全省统一的、通用的政(业)务系统,将无法满足所有行业个性化需求。专业的事情应交由专业的人去做,才能发挥出应有的作用,因此,业务系统必须由各部门自行负责建设和运维管理。系统云是指基于政务基础设施云平台构建各部门业务系统,或将原有分散建设管理系统按照统一的规范和要求全部迁移到云,打造行业特色系统云平台,提供系统云服务。

　　图2“云服务”体系框架

　　数据云则是指由各部门业务系统生产的、实施网格化管理的数据云服务。按照“自家孩子自己抱,数据放在家门口”的工作思路,数据云是在各级政府统筹指导下,由各部门自行负责建立和运维,数据网格网点设在各部门数据中心,网点规划建设要遵照各级政府的统一规范和要求。一方面,按照数据共享规范和要求将由本行业或本部门产生的各类数据及时、完整地共享到数据网络中(只共享、不交换) , 同时按照微服务的技术规范要求,负责行业微服务的构建和部署,供服务使用方调用;另一方面,在本部门办理业务过程中,需要使用其他部门数据的情况下,可通过其他部门提供的微服务接口和数据接口,从其他部门的数据网格中动态提取数据,进行数据动态比对分析、即时查询或开发其他本地化关联应用。

　　而应用云是指综合利用由各行业、各部门共享提供的数据云或统一数据交换平台中的大数据资源,利用政务基础设施云平台的“云计算”处理能力,结合使用大数据分析技术,开发各类综合、实用的应用系统,如智能交通疏导系统、社会热点舆情管控系统、社会征信和信用评价系统、旅游景区应急处置系统等各类关系到民生实事的智能化应用。应用云中的各类应用由各级政府负责建设运维、广纳贤才,集中优势资源,提供各类社会化应用云服务。

　　2.3构建基于消息的并联审批机制

　　由于业务系统仍交由各行业、各部门自行负责建设,不主张政府层面建立如行政审批系统、公共服务系统等全省统一的业务系统。在涉及部门之间的并联审批业务时,可采用消息总线模式,以消息驱动和消息队列方式构建并联审批工作机制,即由政府建立消息中枢处理系统,牵头单位将并联审批请求消息异步发送到消息中枢的消息队列中,再由消息中枢通知会办单位;反之亦然。基于消息队列的消息驱动模式可有效降低部门间工作的耦合度,大大提高工作效率。

　　3结束语

　　在实施上述工作过程中,各级政府一是要负责统筹规划、协调指导各行业、各部门开展数据云网点建设工作,并督促实施数据网格化管理工作,建立部门“一把手”负责制和绩效考核长效工作机制,认真抓好行业数据共享工作落到实处;二是要引进高层次人才,集中调配优势资源开发各类应用系统,用好数据云中的政务数据资源;三是建立服务注册、服务发现配套工作运行机制。同时,各行业部门一是要负责建好、管好自身的业务(管理)系统;二是要担负起数据云网格建设和数据共享的工作责任,认真梳理共享数据的数据类、数据元,负责开发行业各类微服务,提供相关数据接口和微服务接口,并做好微服务的注册和管理等工作。